Губернская (областная) реформа Петра I Великого

Преобразования в ходе проведения Губернской (областной) реформы проводились в два этапа: 1708 – 1715, 1718 – 1721. После указа от 18 декабря 1708 года страна была разделена на восемь губерний.

Целью реформы было ввести новый принцип административно-территориального деления и обеспечить всем необходимым армию и флот. Во время второго этапа проведения реформы (1718 – 1721) и количество губерний было увеличено, появились провинции и дистрикты. В ходе проведения реформы укрепилась власть, была улучшена система налогообложения и проведена модернизация административного аппарата.

Причины проведения областной реформы

В начале XVIII века в существующем аппарате власти на местах было выявлено много недостатков, необходимо было проведение реформы. Местная администрация не смогла справиться с набором рекрутов, не успевала подавлять очаги недовольства на Дону и в Астрахани. Земские избы не успевали собирать налоги.

Губернская (областная) реформа была вызвана направлением деятельности Петра Великого, длительным ведением войны и рядом причин.

1. Петр I разуверился в способности приказов и Ратуши удовлетворять нуждам войны, появилась идея поставить во главе округов наместников, которые могли бы собирать средства прямо на местах.

2. Флот и армия нуждались в постоянном оснащении.

3. Петр I был вдохновлен европейской организацией административных органов.

4. Необходимо было модернизировать устаревший административный аппарат.

Первый этап проведения реформы

18 (29) декабря 1708 года был издан указ Петра I об учреждении восьми губерний.

Суть областной реформы состояла во введении промежуточной инстанции между приказами и уездами. Так появились губернии и провинции. Страну разделили на восемь губерний, во главе которых стояли губернаторы, облеченные правами главнокомандующих войск, расположенных на территории губернии. Губернаторы были также наделены всей полнотой судебной и административной власти. В числе первых губернаторов были самые ближайшие соратники Петра Великого: Меншиков А.Д., Голицын Д.М., Апраксин Ф.М. и др.

С 1710 по 1715 гг. территориальной единицей, занявшей промежуточное положение между губернией и уездом, стала провинция. Но организация провинций была сначала не повсеместной.

После проведения Первой областной реформы при Петре Великом появились следующие губернии.

Управление в присоединенной к России Прибалтике осталось без каких-либо изменений. Над управлением Лифляндии и Эстляндии общий надзор осуществляли губернаторы, назначаемые царем. Но фактически власть была в руках местного дворянства, коллегия ландратов контролировала исполнительную власть. Все дела велись на немецком языке.

На Украине был гетман, а в Калмыкии управлял хан. Но впоследствии и на эти области распространилась общая система управления. В 1722 году была учреждена Малороссийская коллегия. Вторая областная реформа не распространялась на Эстляндию, Лифляндию и о. Саарема, прибалтийские дворяне долго сохраняли свои привилегии.

Система управления

Каждой губернией управлял наместник (губернатор), при котором был Совет ландратов, состоящий из нескольких человек. Система губернских советов ландратов была введена Петром I в 1713 году. Сначала они назначались Сенатом на год из выбранных губернатором кандидатов. Петр I в 1714 году издал указ о выборе ландратов самими дворянами, но они так и не стали выборными представителями губернского дворянства и настоящими советниками по управлению.

Ландрат становится чиновником по особым поручениям губернатора и Сената, а после указа 1715 года, по которому губерния делилась на доли, еще и правителем этих долей. Он занимался сбором налогов и провианта для армии. Проживать ландраты могли только на территории своей доли.

Губернаторы сами занимались подбором помощников, которые контролировали различные отрасли управления. Главой провинций были воеводы, в крупных городах были магистраты – городская администрация. Финансами и полицейским управлением заведовали в уездах земские комиссары.

Воеводы и администрация подчинялись коллегиям, назначались сенатом. Они следили за строительством крепостей, осуществляли поиск сбежавших солдат и крестьян, собирали доходы с фабрик.

Непосредственными помощниками губернатора были: обер-инспектор (сбор налогов с уездов и городов), обер-комиссар (губернские сборы), ландрихтер (розыск, межевые дела, губернская юстиция), обер-комендант (военное управление).

Второй этап проведения реформы

К концу Северной войны появилась возможность дальнейшего проведения областной реформы. Коллегии, которые уже начали создаваться к тому времени, должны были опираться на областные органы власти.

В 1718-1720 гг. была проведена вторая областная реформа. К тому времени было уже 11 губерний. Их поделили сначала на 45, а потом на 50 провинций. Деление страны на провинции к тому моменту стало общим для всей страны. Сохранялось деление губерний на провинции до 1775 года.

7 декабря 1718 года Петр Великий подписал указ о дальнейшем преобразовании губерний. Новые правила вводились с июля 1719 года. Сначала изменения коснулись Санкт-Петербургской губернии, а с 1720-го года – и остальных. В Санкт-Петербургской губернии образовали 14 провинций. Каждая провинция была поделена на 5 уездов (дистриктов), которые состояли из 1,5- 2 тыс. дворов.

Губернская реформа была проведена одновременно с организацией коллегий. Во время проведения Второй областной реформы приказы были заменены коллегиями. Еще 14 декабря 1717 года был подписан указ об учреждении девяти коллегий, которыми назывались органы центрального управления, учрежденные Петром Великим вместо приказов. К концу первой четверти XVIII века существовало уже 13 коллегий. Существовали коллегии до начала века, когда были полностью упразднены из-за введения министерств.

Первые губернаторы

Апраксин Петр Матвеевич (1659 – 1728) – был окольничим при юном Петре, назначен воеводой в Новгород, участвовал в сражениях в северной войне, в 1708 году стал первым Казанским губернатором, занимался постройкой и доставкой судов, в 1715 году был пожалован в сенаторы, был в опале в 1718 году, но потом помилован.

Апраксин Федор Матвеевич (1661 – 1728) – один из близких сподвижников Петра великого, создателей Российского военно-морского флота, был губернатором крепости Азов, в 1708 году оборонял Санкт-Петербург, получил чин генерал-адмирала, был первым президентом Адмиралтейств-коллегии, с 1717 года – сенатор, в 1719 году назначен Ревельским губернатором.

Гагарин Матвей Петрович (1659 – 1721) – был воеводой в Нерчинске, но снят с должности, с 1701 года занимается устройством шлюзов и каналов в вышнем Волочке, с 1707 года становится комендантом Москвы, а в 1708 году – Сибирским губернатором. Занимался строительством кремля в Тобольске, был одним из богатейших людей, но был обвинен в неуплате налогов. В 1719 году был уволен с поста губернатора за недоимки, взяточничество, угрозы купцам и пр., был повешен в 1721 году.

Голицын Дмитрий Михайлович (1665-1737) – стольник у юного Петра, участник Азовских походов, с 1707 года возглавлял Белгородский разряд, был первым Киевским губернатором, с 1718 года – стал членом Сената, был главой Камер-коллегии, после смерти Петра Великого был сторонником воцарения Петра II, был составителем «Кондиций», которые должны были ограничить власть Анны Иоанновны, в 1737 году скончался в Шлиссельбургской крепости.

Голицын Петр Алексеевич (1660-1722) – брат Бориса Алексеевича, воспитателя Петр I, был назначен послом в Вену в первые годы войны., в 1708 -1710 гг. стал первым губернатором в Архангелогородскую губернию, с 1711 года – сенатор, а с 1713 года – Рижский губернатор. Петр I часто был недоволен, как вел дела Голицын П.А., несмотря на это, с 1719 года Петр Алексеевич становится Киевским губернатором.

Меншиков Александр Данилович (1673-1729) – военный деятель и ближайший фаворит Петра I, с 1703 года – генерал-губернатор Санкт-Петербурга, президент Военной коллегии, адмирал и генералиссимус, после смерти Петра I подвергнут опале, лишен имущества и сослан в Сибирь.

Салтыков Петр Самойлович (? – 1719) – с 1697 года был воеводой в Смоленске, в 1704-06 гг. помогал Петру I в заготовке провианта, постройке судов и пр. во время военных действий, с 1708 года становится губернатором Смоленской губернии, а с 1713 года – Казанским., с 1717 года исполнял одновременно обязанности Астраханского губернатора.

Стрешнев Тихон Никитич (1644-1719) – дядька в детские годы Петра, с 1689 года возглавлял Разрядный приказ, во время Великого посольства вместе с Ромодановским фактически управлял страной, с 1709 года был назначен московским губернатором, с 1711 года стал сенатором.

Итоги и результаты реформы

Областная реформа имела большое значение. Но некоторые исследователи оценивают проведение этой реформы довольно неоднозначно. С одной стороны, реформа способствовала уничтожению существующего к началу XVIII века государственного аппарата. Исчезли различные областные приказы: Смоленский, Сибирский, приказ Казанского дворца. Сборами налогов стала заниматься новая администрация, поэтому были убраны земские избы и Ратуша.

В результате проведения Губернской (областной) реформы:

• было организовано регулярное снабжение войск, что стало одной из побед в Северной войне;
• появилась трехзвенная система (губерния, провинция, уезд);
• унифицировалась система административных органов;
• увеличилась численность бюрократического аппарата;
• судебные и административные органы не смогли отделиться;
• укрепилась власть дворян, занимающих административные должности.

Увеличилось количество штата чиновников, которые буквально опустошали вверенные им территории большими поборами не только в пользу государства, но и в свою собственную. Губернаторы подчинялись царю, у них было много привилегий, с них спрашивали очень строго. В частности, при Петре I повешен сибирский губернатор князь М.П. Гагарин, который сделал немало для развития Сибири. Его обвинили в многочисленных злоупотреблениях. Но таких случаев было не так много. С увеличением количества губерний росло и число различных нарушений.

По реформе 1775 года вся страна была разделена уже на 50 губерний примерно с равным количеством населения в каждой (около 200-300 тысяч душ мужского пола). К 1917 году было 78 губерний. Сохранялось деление на губернии до 1920-х годов.

Основные термины

Губерния – территориально-административная единица, установленная в России указом от 18 декабря 1708 года. Губерния состояла из административного центра и приписанных к нему городов. В каждом городе в губернии был свой район – уезд.

Губернатор – высший правительственный чиновник в губернии, глава администрации в крупных территориальных единицах, назначаемый центральной властью.

Доля – территориальная единица, введенная во время проведения областной реформы Петра I. Находилась в ведении ландрата, платила подати с 5536 дворов. Доли были упразднены в 1775 году.

Коллегии – органы центрального управления, учрежденные Петром I вместо приказов. Существовали они до начала века, когда были упразднены из-за введения министерств.

Ландраты – советники в местных губернских советах с 1713 года, а с февраля 1715 года правители долей в уездах.

Приказ – органы центрального управления в России XVI – начала XVIII вв.

Провинция – административно-территориальная единица в России, впервые упоминается в указе от 27 октября 1699 года.

Уезд (дистрикт) – административно-территориальная единица появилась еще в XVI веке в средневековой Руси, в 1719 году уезды переименованы в дистрикты (округа), которые образовывались в составе провинции. В 1727 году все дистрикты переименовали в уезды.

Использованная литература и дополнительная информация по теме:

1. Кагарлицкий Б.Ю. Периферийная история: циклы русской истории. М., 2009.
2. Катанаев Г. Е.Князь Матвей Петрович Гагарин. — Тюмень, 2005
3. Ключевский В.О.Полный курс русской истории в одной книге. СПб., 2009
4. Князьков С.А. Очерки из истории Петра Великого и его времени. Пушкино, 1990 
5. Кротов П.А.Гангутская баталия 1714 года. — Лики России, 1996
6. Редин Д.А.Петровские реформы и их восприятие провинциальным чиновничеством Сибири// Феномен реформ на Западе и Востоке Европы в начале Нового времени/ под ред. М. М. Крома, Л. А. Пименовой. СПб., 2013
7. Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Москва, 2017.