К середине 1850 гг. вопрос об освобождении крестьян, отмене крепостного права и фактическом лишении помещиков основного получаемого ими дохода из салонов перекочевал в залы правительственных заседаний. Но освобождать крестьян просто так, без денег, земли и возможности как-либо заработать себе на жизнь не представлялось возможным. В этом случае избежать революционных событий едва ли удалось бы.
В 1858 г. Главный комитет по крестьянскому делу впервые рассмотрел ряд предложений, посвященных устройству уездного управления. Так было положено начало земской реформе.
Предпосылки и первые зачатки земской реформы
Возвращаясь к 1858 г. и работе Главного комитета по крестьянскому вопросу, стоит отметить, что в этом году никаких серьезных шагов, направленных на изменение местного управления принято не было. Губернаторы не сошлись по большинству пунктов, и вопрос был отложен до марта 1859 г. Далее происходит следующее:
1859 г. Создается комиссия, которой император поручает разработать закон о хозяйственно-распорядительном управлении в уездах. Возглавил комиссию заместитель министра внутренних дел Милютин Н.А. В состав комиссии вошли чиновники трех министерств (внутренних дел, юстиции и государственных имуществ). Комиссия должна была создать такой закон, по которому у планирующихся к созданию органов местного управления были исключительно хозяйственные полномочия.
Апрель 1860 г. Комиссия передает императору проект «Временных правил», основывающихся на выборности и бессословности.
1861 г. Новый министр внутренних дел Валуев П. А. продолжает дело Милютина, но отдает больше полномочий и представительства дворянам, владеющим землей, а также местной буржуазии. Рабочие и ремесленники почти полностью от участия в выборах отстранялись. Валуев также должен был разработать проект нового Государственного совета, при котором создавался съезд земских гласных. Предполагалось, что на съезде представители земств и городов будут обсуждать новые законопроекты перед вынесением их на суд Государственного совета.
Февраль 1862 г. Первый чистовой вариант реформы передается Александру II, император одобряет его и передает в Совет министров.
Июль 1862 г. Проект реформы публикуется и передается в дворянские собрания для обсуждения. При этом ввиду изменившейся внутриполитической обстановки, прежде всего, уменьшения революционных настроений в обществе, император приказывает организовать органы местного управления исключительно в губерниях и уездах, волостные земства, которые планировалось создать ранее, так и не были организованы.
В марте 1863 г. проект о губернских и уездных земских учреждениях поступил в Государственный совет, где задержался на несколько месяцев, поскольку земская реформа принималась высшим общество крайне негативно и с большой неохотой, непониманием. В дело пришлось вмешаться императору. Александр II постановил закончить обсуждение проекта о земской реформе до января 1864 г. В декабре 1863 г. Государственный совет завершил работу с проектом и уже 1 января 1864 г. император придал проекту силу закона.
Суть реформы
Новая земская реформа предполагала следующие изменения:
- в губерниях и уездах создавались земства;
- при каждом земстве учреждались земские собрания и земские управы – распорядительные и исполнительные органы власти;
- лица, вошедшие в состав земских собраний, были названы гласными, у каждого из них имелось право голоса (в уезде могло насчитываться от 10 до 96 гласных, а в губернии от 15 до 100);
- создавались управы, состоящие из 4-6 членов, не зависимо от того, была это уездная управа или губернская.
В уезде выбирали в земское собрание по куриям. Всего созывалось три избирательных съезда, а все имевшие право голоса подразделялись на 3 курии:
- Уездные землевладельцы.
- Городские избиратели.
- Выборные от сел.
Курия уездных землевладельцев состояла из помещиков, владеющих свыше 200 десятинами земли, имеющими доход от 6 тысяч рублей в год, поэтому у крестьян, получивших землю в результате выкупа или покупки, шансов на включение в состав курии почти не оставалось. Единственное, что разрешалось сделать – это объединиться нескольким собственникам. Но и тут ставилось условие – объединяться в группу могли только те, у кого во владении было не менее 10 десятин земли, а общий размер земли, принадлежавшей группе, все еще оставался равен 200 десятинам. Если у желающих получить голос, земли не доставало даже по совокупности, то курию они составить не могли. Формально соблюдался принцип бессословности, но на деле все было не так.
Членами второй курии могли быть купцы трех гильдий, имевших доход от 6 тысяч в год, недвижимость, стоимостью от 500 рублей в маленьком городе и от2 тысяч рублей в крупном. В составе курии также могли присутствовать дворяне и представители духовенства, владеющие недвижимостью в городе.
Выборы
Выборы в две первые курии были прямыми, земских гласных выбирали сразу же. В третью курию формально выборы также были гласными и бессословными, но многоступенчатыми. Начиналось все на сельском сходе. На нем сельчане выбирали представителей на волостной сход, где выбирали выборщиков. Далее на уровне уезда выборщики выбирали из своего числа гласных в уездное земское собрание.
Многоступенчатость выборов в третью курию гарантировало попадание в нее исключительно нужных состоятельных людей, благожелательно настроенных к представителям двух первых курий. Такое положение дел ограничивало работу волостных и сельских сходов, снижало их значимость. В состав третьей курии часто входили дворяне, не проходящие по имущественному цензу в первые две курии. Таким образом, у простого рабочего или крестьянина просто не оставалось шансов на избрание. Кроме того, число выборных от первой курии равнялось числу гласных от оставшихся двух, что обеспечивало поместному дворянству преимущественное число в составе собрания.
Председатели
В состав губернского земского собрания выбирали на съезде уездного земства из числа гласных. Председателем уездного и губернского собрания назначали представителя дворянства. Главу уездной управы назначали на земском собрании, далее его утверждал в должности сам губернатор. Если речь шла о председателе губернской управы, то утверждением его занимался лично министр внутренних дел.
Работа земских собраний и земства в целом
Сессии земских собраний проходили ежегодно на протяжении нескольких дней. При необходимости созывали внеочередные собрания. На земском собрании мог присутствовать любой желающий. При этом гласные земской управы никак материально не вознаграждались, но члены управ за свою работу получали вознаграждение. Председателю в год платили по 600 рублей, а членам по 500, соответственно желающих стать членом уездной управы было больше, чем тех, кто стремился стать гласным.
На содержании у земского собрания и управы находились различные хозяйственные дела:
- они занимались ремонтом дорог;
- строительством школ и больниц;
- нанимали врачей и фельдшеров;
- устраивали курсы обучения для населения;
- организовали санитарные пункты в деревнях и городах;
- изымали налоги на местные нужды (с доходной земли в пользу земства отчислялось по 1%);
- ведали содержанием тюрем и домов для умалишенных;
- обеспечивали развитие сельского хозяйства.
При этом каких-либо политических функций у земств не было. Их контролировала центральная и местная власть, любое постановление земского собрания могло быть приостановлено и отменено. В 1866 г. губернаторы и вовсе обрели право отказываться от утверждения должностных лиц, избранных земствами. В 1867 г. земствам запретили общаться между собой и публиковать отчеты о своей работе без разрешения губернатора. Председатель не имел права продолжать собрание, если на обсуждение выносился вопрос, противоречащий закону. Кроме того, земская реформа распространилась только на регионы, где имелось поместное дворянство, земства были организованы не более чем в 34 губерниях.
Последствия, роль земств в развитии хозяйственных и культурных задач
Несмотря на крайнее стеснение земств в средствах и регулярное ограничение их деятельности, земская реформа имела успех. Значение земств в развитии хозяйственных и культурных связей неоспорима. Так, благодаря земствам были:
- созданы первые крестьянские судо-сберегательные товарищества;
- налажена работа почты;
- организована медицинская и ветеринарная помощь в сельских регионах;
- открыто 12 тысяч школ;
- подготовлены новые учителя;
- организованы фельдшерские курсы.
Благодаря работе земских врачей значительно сократилась смертность среди сельских жителей. Кроме того, благодаря земствам были получены новые статистические данные, касающиеся народного хозяйства. Земская статистика была признана лучшей в мире. Благодаря ей стало возможным изучение экономического положения России в пореформенное время.
Превозмогая запрет, в 1870 гг. земское движение стало основой либеральной оппозиции в среде дворян и буржуазии.
Таким образом, благодаря земской реформе на селе произошли значительные, в своей основе, благоприятные изменения. Были построены новые школы, больницы, дороги, расширилось почтовое сообщение, у крестьян появилась возможность получать мелкие ссуды, зародились зачатки либерального движения.