Возникновение
Российская империя обзавелась Сенатом в 1711 году, когда его учредил император Петр I. Однако вскоре высший орган власти и законодательства стал – помимо своих основных функций, связанных с обнародованием законов, финансовым и налоговым контролем, организацией внешней торговли – осуществлять и административный надзор. Для этого в штате был создан институт фискалов, претворяющих в жизнь контроль над всеми чиновниками Империи.
Российский император в 1722 своим указом создал при Сенате ревизионные комиссии, которые в будущие годы проявили себя как очень эффективная мера чрезвычайного контроля государственного управления на местах в Российской Империи. После смерти первого императора значимость Сената как верховного надзорного органа ощутимо снизилась. В течение первой половины 18 в. была осуществлена единственная ревизия – осмотр графом А.А. Матвеевым состояния органов власти Московской губернии.
Во времена правления Екатерины II значение Правительствующего Сената вновь повышается, но к ревизионным проверкам прибегают лишь как к исключительной мере контроля управления.
Известно, что в 1760–1799 годы было проведено всего 15 ревизий в разных губерниях, в том числе имело место изучение сенатором С.И. Мавриным Вятского наместничества, необходимое для установления истинных причин возникновения беспорядков в данной области.
Именно результаты этой проверки, представленные уже новому императору Павлу I, убедили последнего в эффективности сенатских ревизий как метода контроля над губернскими органами управления. Именно Павел I своим указом в 1799 году постановил проводить подобные проверки каждые три года. Сенаторы в связи с этим получили особые наставления.
Сенаторские ревизии в России XIX века
1805 год ознаменовался появлением нового, более подробного руководства, согласно которому сенаторскому надзору подвергались теперь не одни только административные и судебные органы губерний, но также и уездов, а еще отдельные ведомства (таможенное, лесное и пр.). Впоследствии положения данной инструкции были пересмотрены: императорским Указом от 17 марта 1817 года она была утверждена в новой редакции, а в 1820 году её дополнили нормами о порядке взыскания сенатскими ревизорами недоимок в губерниях.
С 1801 по 1900 год в Российской империи было проведено 115 сенатских проверок, причём большая их часть пришлась на первую половину столетия: на времена правления императоров Александра I (50 ревизий) и Николая I (37 ревизий). Исследователи не без основания считают эти годы временем расцвета данного надзорного института. Далее количество и эффективность ревизий резко падают, так как главы министерств и ведомств прилагали все усилия, чтобы не допустить проверки, которую члены Сената могли провести в поднадзорных учреждениях.
Самой крупной ревизией в истории Российской Империи стало одновременное обследование в 1880–1883 годах центральных земледельческих губерний (Самарской, Саратовской, Киевской, Черниговской, Казанской, Оренбургской, Уфимской, Воронежской и Тамбовской) и Прибалтийского генерал-губернаторства. Это обследование началось благодаря министру внутренних дел Империи – М.Т. Лорис-Меликову.
Эффективность сенаторских ревизий в России XIX века
Результаты этой глобальной сенатской ревизии, касающиеся состояния территориальных учреждений, социальных и экономических условий крестьянской жизни, уровня образования и т.д., впоследствии стали основой спроектированного Положения, посвященного устройству местного самоуправления. Он был составлен высочайше утверждённой особой комиссией под председательством М.С. Каханова (Кахановская комиссия). По замыслу Петра I, ревизии, проводимые Сенатом, должны были стать постоянным явлением российской государственности. На деле же они были временной мерой экстраординарного характера и использовались для расследования сигналов (доносов) о злоупотреблении губернских и уездных органов власти, а также для получения сведений, необходимых для проведения реформ. Инициатива проведения сенатских ревизий принадлежала Императору, а также Сенату и министрам, которые имели право просить о проверках ведомственных учреждений в губерниях.
Подготовкой к проведению осмотра занимались члены Сената при деятельном участии представителей министерств юстиции и внутренних дел. Однако сами ревизоры назначались лично Императором. Как правило, на роль проверяющих подбирали опытных и энергичных сенаторов, пользовавшихся доверием высшей власти. В зависимости от сложности поставленных задач, в ревизии участвовали один или два сенатора, которых сопровождали чиновники для различного рода поручений. Число последних в разные годы XIX века колебалось от двух до пятнадцати человек. Продолжительность самих ревизионных обследований составляла от трёх недель до двух лет и зависела от сложности поставленных перед сенатором задач, политической ситуации и размера проверяемой губернии.
Сенаторы, участвующие в ревизии, имели самые широкие полномочия, подтверждённые личным Императорским Указом. В частности, они имели право проверять законность вынесенных судебных решений, административных актов, увольнять чиновников, отдавать виновных в злоупотреблениях под суд, осуществлять необходимые действия по налаживанию работы губернских и уездных органов власти и временно руководить ими, отменять и исправлять все вынесенные приказы и распоряжения на уровне губернии и ниже.
Во время проведения проверки сенаторы изучали письменные документы (распоряжения, финансовые и административные отчёты), принимали жалобы и депутации от местного населения. Последнее имело большое значение для составления сенатором представления об истинном положении дел в проверяемой местности.
Проверки под руководством сенаторов охватывали значительную часть территории Российской Империи. На протяжении всего 19 в. ревизии проводились в 53 частях империи. Чаще всего осмотрены были центральные губернии (Пензенская, Воронежская, Саратовская и Пермская), так как количество населения и органов власти в них было значительно выше, чем в прочих регионах страны, и возникающие проблемы касались разных областей. Для сравнения – губернии Западной Сибири и Алтайский горный округ подвергались ревизии всего два раза за всё XIX столетие, и проверка касалась лишь вопросов, связанных с промышленностью.
Сенаторские обследования имели очень высокий статус, так как результаты их представлялись лично Императору и могли в дальнейшем использоваться для исправления ошибок на всех уровнях управления. Благодаря независимости контроля от различных ведомств, а самих проверяющих от власти чиновников, ревизии Сената были куда более эффективны, чем ведомственные, прокурорские и фискальные проверки, так как позволяли ревизорам путём личного знакомства с вопросами на местах получать качественную и достоверную информацию.
Таким образом, редкие обращения к такому виду надзора за государственным управлением, как сенатские ревизии, в полной мере компенсировались полноценностью и широтой охвата получаемых результатов.