Финансовая система России после Революции

Летом 1918 г. была провозглашена политика военного коммунизма, и первоначальный импульс финансовой программы большевиков уже потерял свою побудительную силу. Основной пункт (национализация банков) приобрел форму закона и претворялся в жизнь, как и второй пункт (аннулирование долгов предыдущего правительства). Однако национализация банков не оправдала надежд теоретиков социализма на создание инструмента для контроля и финансирования промышленности. Аннулирование долгов также не решило про­блемы финансирования государственных расходов. Напротив, был закрыт один из каналов получения средств — за счет займов. Печатание банкнот оставалось единственным источником получения денежных средств для покрытия государственных расходов и предоставления авансов промышленности. Использование этого источника привело к обесцениванию денег и отбило у торговцев желание принимать банкноты в качестве платы за товары. Таким образом, деньги потеряли свою функцию стимулирования процесса торговли и обмена. Характерной чертой военного коммунизма с финансовой точки зрения является изъятие денег из экономики. Однако это ни в коей мере не было результатом доктрины или преднамеренного расчета.

Осенью 1918 г. иссякли все источники получения финансовых средств. 30 октября ВЦИК издал два декрета, с помощью которых правительство пыталось использовать все возможные средства для выхода из создавшегося положения. Первым декретом вводился «чрезвычайный революционный налог», рассчитанный на то, что государство за счет прямого обложения получит сумму в 10 млрд. руб. Вторым декретом устанавливался «натуральный налог» — все земледельцы должны были сдавать государству излишки своей продукции сверх установленных норм на личные и хозяйственные нужды. Первый декрет стал последней попыткой, предпринятой властями в ранний период советского режима для покрытия государственных расходов за счет прямого денежного налогообложения, а второй — первым экспериментом по обложению натуральным налогом, который стал естественным следствием отказа от денег при военном коммунизме.

Чрезвычайным революционным налогом облагались в соответствующих пропорциях, установленных в декрете, все губернии, которые находились в руках Советов. Это означало исключение Украины и юго-восточных районов России, азиатских губерний и территорий к северу от Архангельска, т.е. регионов, находившихся под иностранной или «белой» оккупацией. При этом на Москву, Петроград и губернии приходилась половина из 10 млрд. руб. От налога освобождались лица, которые не имели собственности и зарабатывали не более 1500 руб. в месяц, а также национализированные и муниципализированные предприятия. В отдельной статье декрета говорилось, что неимущие городские жители и крестьяне-бедняки налогом не облагаются, «средние слои» были обложены «небольшими ставками», а основная тяжесть налога ложилась на богатых горожан и крестьян.

Официально установленной датой уплаты налога было 15 декабря 1918 г» Зимой в Наркомфин шел поток писем и жалоб, ответы на которые направлялись губернским властям. Большинство жалоб касалось несоблюдения положений об освобождении от налога. В пространном циркуляре от 15 января 1919 г. от­мечалось, что закон преследовал не только финансовые, но и классовые цели.

Объединить эти две цели и собрать налог оказалось трудным делом. В апрельском декрете 1919 г. проявилась забота о среднем крестьянине, прекращались все невыплаченные суммы по низшим ставкам и облегчались по средним с оговоркой, что «более высокие оклады общему уменьшению не подлежат».

Явная неудача после введения прямого денежного налогообложения заставила Советское правительство полагаться на альтернативные средства для достижения цели.

С другой стороны, первый эксперимент с натуральным налогом оказался еще менее результативным, чем с прямым денежным налогом. Октябрьский декрет 1918 г., установивший натуральный налог, как и документ о чрезвычайном революционном налоге, распространялся о классовом и финансовом аспектах этой меры. Введение налога оправдывалось «крайней нуждой в продуктах сельского хозяйства», которую испытывало государство в пери­од войны. Однако дополнительная цель заключалась в «полном освобождении бедноты от несения податного бремени путем-переложения всей налоговой тяготы на имущественно обеспеченные классы, с тем, чтобы в деревне средние крестьяне облагались лишь умеренным налогом, а на кулаков-богатеев была возложена главная часть государственных сборов». Централизованным распределением налога ведал Наркомфин, сбор налога был по­ручен местным исполнительным комитетам, а в сельских районах и деревнях — специальным комитетам, которые состояли главным образом из крестьян-бедняков. Несмотря на принятые меры и тщательно разработан­ные таблицы, определяющие размер налога в зависимости от количества обрабатываемой земли, числа членов семьи, местности, где проживает землевладелец, этот налог стал полнейшей неудачей.

Ленин впоследствии писал: «Он был принят — этот закон… но в жизнь он не вошел». Суть натурального

96 налога, как ее понимали тогда, заключалась в том, что принимали в расчет нужды «налогоплательщика» и его семьи, все, что превышало эту норму, изымали. Таким образом, это ничем не отличалось от реквизиции. Такая отчаянная мера была средством, при помощи которого Советское правительство в 1919 и 1920 гг. получало необходимые продукты для Красной Армии и для городского населения. При создавшихся условиях государственный бюджет в период военного коммунизма был не чем иным, как пустой формальностью. На вторую половину 1918 г. разрабатывался бюджет, как и на первую половину, и формально утверждался к концу периода. Бюджет на первую половину 1919 г. был утвержден Совнаркомом 30 апреля 1919 г. После этого никаких наметок бюджета Наркомфин не представлял вплоть до введения нэпа в 1921 г., когда бюджет был формально утвержден за прошедшие годы. Растущая девальвация бумажных денег и отказ от них на протяжении 1919 и 1920 гг. делали бессмысленным любой бюджет.

Не менее острой, чем проблема обеспечения государственных расходов в госбюджете, была проблема финансирования промышленности. В партийной программе 1919г. говорилось, что, поскольку источники прямого налогообложения сокращаются в силу экспроприации собственности, «покрытие государственных расходов должно покоиться на непосредственном обращении части доходов от различных государственных монополий в доход государства», т.е. на прибыли от национализированных промышленных предприятий. Однако в первый год после революции это было идеалом отдаленного будущего, и национализированные промышленные предприятия, истощенные войной, испы­тывали острую нехватку капиталовложений, как и кредитов для текущего производства. Зимой 1917/1918 г. были национализированы банки, и ВСНХ стал контролировать ведущие отрасли промышленности, как национализированные, так и ненационализированные. Встал вопрос о том, из каких источников должны поступать кредиты. Декретом, принятым в феврале 1918 г., был создан Центральный учетно-ссудный комитет Государственного банка. В тот момент не существовало единой практики, и авансы выдавались без тщательного рассмотрения и учета политики ВСНХ.

Владельцы собственности, подлежащей национализации ВСНХ, закладывали ее в одном из отделений Государственного банка накануне акта о национализации. Назрела необходимость упорядочить этот хаотичный процесс. В первой программе, которая была разработана весной 1918 г. и получила поддержку со стороны Гу-ковского и в правых кругах, говорилось о создании специальных банков для финансирования основных отраслей промышленности — зернового банка, металлического, текстильного и т.п., в которых половина акций должна принадлежать государству, а вторая половина — частным лицам, имеющим интересы в соответствующих отраслях промышленности. Эта программа была подвергнута резкой критике со стороны левой оппозиции, которая охарактеризовала ее в своем меморандуме от 4 апреля 1918 г. как «денационализацию банков в замаскированной форме». Впоследствии от нее отказались. Однако после окончательной по­тери банков и истощения источников кредита, кроме казны, открылось широкое поле деятельности, и ВСНХ взял на себя финансирование российской промышленности, согласно декрету, изданному накануне I Всероссийского съезда Советов народного хозяйства в мае 1918 г., все ссуды должны были предоставляться национализированным промышленным предприятиям из казны по решению ВСНХ. Ответственность за контроль и подтверждение предоставлений ложилась на главки или областные совнархозы.

В то же время исключительный контроль за финансированием промышленности, установленный ВСНХ во второй половине 1918 г., стал объектом критики. Ленин и его соратники выступали за центральный банк в системе хозяйства. Государственный банк передал эту функцию ВСНХ, который совмещал две роли: административного и бухгалтерского органов. Это имело огромные недостатки. Получалось, что в отчетах ВСНХ доходы не отличались от кредитов, используемых в производстве, — рабочего капитала. Прибыли реинвестировались в промышленность, и только потери на­правлялись в бюджет. В начале 1919 г. состоялась дискуссия между ВСНХ и Наркомфином. Достигнутый компромисс нашел отражение в декрете Совнаркома от 4 марта 1919 г. Майский декрет 1918г. признававший безраздельную власть ВСНХ в финансировании промышленности, был упразднен. В будущем все решения ВСНХ и его органов по предоставлению кредитов государственным предприятиям должны были приниматься «с участием представителей Комиссариата финансов и Государственного контроля», возникшие вопросы или разногласия рассматривает Совнарком.

Эти меры лишили ВСНХ исключительных полномочий по финансированию промышленности и оставили последнее слово за Наркомфином. Вряд ли можно сомневаться в том, что отделение финансов от технического управления было шагом вперед, к более эффективной организации промышленности. Однако за этими изменениями скрывался еще один аспект, который не был оправдан практикой. Передача Наркомфину прямой ответственности за финансирование индустрии и уподобление отдельных пунктов в промышленных сводных ведомостях пунктам в государственном бюджете означали, что финансирование промышленности осуществлялось на бюджетных принципах, а не на принципах коммерческого кредита. В такой системе не было места банковскому делу как отдельному элементу, и в январе 1920 г. был упразднен Государственный банк.

Таким образом, Наркомфин, воспользовавшись тенденцией к централизации, что имело место при военном коммунизме, получил не только неограниченные финансовые полномочия, но и фактическую монополию за счет местной администрации и банковской системы. В обеих этих сферах процесс концентрации подлежал пересмотру при нэпе.

Успехи, достигнутые Наркомфином в начале 1919 г. в установлении своей власти как над государственными доходами, так и над финансированием промышленности, стали важным шагом на пути к достижению порядка в системе управления народным хозяйством. Однако ни политическая, ни экономическая структура не были еще достаточно прочными, чтобы выдержать тяжесть такого контроля, главным образом из-за того, что финансовое оружие, которым завладел Наркомфин, оказалось непригодным из-за безудержного снижения покупательной способности денег. Девальвация рубля, начиная с 1919 г. и позже, оказала влияние на все аспекты советской финансовой и экономической политики военного коммунизма. 26 октября 1918 г. Совнарком издал декрет, который санкционировал увеличение денежной массы не менее чем на 33,5 млрд. руб., тем самым подняв ее предел с 16,5 млрд., установленных последним декретом Временного правительства, до 50 млрд. руб. Этот декрет ретроспективно санкционировал то, что уже имело место: к моменту его обнародования новый установленный законом лимит был достигнут и был на грани превышения.

С этого момента еще больше проявились растущие нужды гражданской войны —увеличился выпуск денежной массы, стремительно повышались цены, что свидетельствовало о снижении покупательной способности рубля. Поворотный пункт наступил в начале 1919 г. Появилась надежда спасти положение за счет денежной реформы. До того времени Советское правительство довольствовалось тем, что печатало банкноты старого образца, которыми пользовалось царское и Временное правительства. В феврале 1919 г. впервые появились денежные знаки РСФСР низкого достоинства (один, два и три рубля) так называемого «упрощенного типа». Затем 15 мая 1919 г. вышел декрет, установивший новые банкноты советского образца любого достоинства и банкноты «сверх установленной декретом от 26 октября 1918 г. нормы в пределах действительной потребности народного хозяйства в денежных знаках». В течение долгого времени эти знаки имели хождение на «черном рынке» в России и на иностранных биржах по более низкому курсу, чем банкноты Временного правительства, которые ценились меньше, чем царские деньги.

Декретом от 15 мая 1919 г. было устранено по­следнее препятствие на пути к неограниченному вы­пуску денежной массы, и общая сумма находившихся в обращении денег превысила 80 млрд. руб. В 1918 г она увеличилась вдвое, в 1919 г. — в 3 раза и в 1919 г. — в 5 раз. Катастрофическое и необратимое снижение уже нельзя было скрывать. Девальвация рубля по отношению к золоту и иностранной валюте не имела большого значения. Внешняя торговля в 1919 г. практически прекратилась, и когда в следующем году она начала медленно возрождаться, существование монополии на внешнюю торговлю послужило гарантией того, что операции осуществлялись в твердой ино­странной валюте. Однако снижение покупательной способности рубля на внутреннем рынке было значительным и катастрофическим. На первом этапе инфляционного процесса цены растут медленнее, чем денежная масса, так что покупательная способность общей массы денег в обращении увеличивается и выпуск банкнот является эффективным, хотя и временным, средством финансирования государственных расходов. На втором этапе, когда деньги обесцениваются, цены начинают расти гораздо быстрее, чем денежная масса, их рост нельзя компенсировать новым выпуском денег, а покупательная способность общей массы денег в обращении снижается. Второй этап наступил в России ко времени Февральской революции. Когда Советское пра­вительство пришло к власти, цены росли гораздо быстрее, чем денежная масса.

Практические последствия снижения курса рубля не замедлили сказаться. Поскольку официально установленные цены не поднимались достаточно высоко, чтобы поспевать за снижением покупательной способности денег, разрыв между твердыми ценами и ценами свободного рынка достиг фантастических размеров. В тех областях экономики, где официально установленные цены еще имели силу, возникли различные формы меновой торговли или натурального обмена, которые дополняли или заменяли бессмысленные денежные сделки. Таким образом, поставщики сырьевых материалов национализированным фабрикам, которые могли установить официальную цену на свое сырье, получали плату натурой в виде продукции этих фабрик. Рабочим часто платили продукцией фабрики, на которой они работали, так что вместо обесцененной валюты они получали товары для собственного пользования или обмена. Обесценивание валюты способствовало возврату к натуральному хозяйству, что было особенно созвучно духу социализма. В результате возраставшего разрыва между твердыми и рыночными ценами распределение пайковых товаров по твердым ценам стало соответствовать бесплатному распределению, оставался всего лишь шаг до ликвидации платежей за основные товары и услуги. Это произошло в 1920 г. С мая 1919 г. продуктовые пайки для детей до 14 лет включительно предоставлялись бесплатно. В январе 1920 г. было решено создать «бесплатные общественные столовые», в первую очередь для обслуживания рабочих и слу­жащих Москвы и Петрограда. Декретом Совнаркома от 11 октября 1920 г. комиссариату финансов предписывалось разработать инструкции для освобождения советских рабочих и служащих от платы за такие коммунальные услуги, как почта, телеграф и телефон, а также за водопровод, канализацию, элек­тричество, жилые помещения. 4 декабря 1920 г. была полностью упразднена плата за продовольственные пай­ки, 23 декабря — за топливо, поставляемое государственным учреждениям и предприятиям и всем рабочим и служащим, занятым на них, а 27 января 1921 г. — квартирная плата «в национализированных или муниципализированных помещениях». Сбор налогов в денежном исчислении утратил всякий смысл. Почтовый и таможенный тарифы были отменены в октябре 1920 г. 3 февраля 1921 г. на рассмотрении ВЦИК находился проект декрета, предусматривавшего отмену всех денежных налогов. Только своевременное введение нэпа помешало проведению этой вполне логичной меры.